Op 5 december heeft digitaal architect Daan Rijsenbrij op IT Executive een open brief gepubliceerd aan informateur Ronald Plasterk over het verzwegen IT-probleemdossier bij de rijksoverheid. Deze oproep is ook als fysieke brief verstuurd door Rob Beijleveld, CEO van ICT-Media en uitgever van deze website. Als antwoord heeft de informateur laten weten dat het IT-probleem van de rijksoverheid niet past in zijn agenda en dat het moet worden doorgeschoven naar de kabinetsformatie.

Dat doorschuiven is betreurenswaardig, omdat bij de oplossingen voor elk probleem dat ter tafel komt in de informatiefase, zorgvuldig ontworpen IT nodig is. Omdat deze IT zo essentieel is voor de toekomst van Nederland, betogen Daan Rijsenbrij, Rob Beijleveld en Felix Speulman om direct bij de portefeuilleverdeling van de nieuwe bewindslieden rekening te houden met het IT-probleem dat bij de rijksoverheid speelt.

Gevoel voor noodzaak

Nederland heeft uitgesteld onderhoud op praktisch alle maatschappelijke terreinen. Problemen voor zich uitschuiven is tweede natuur in Den Haag. Dat komt deels door de heersende ideologie van pakweg de laatste drie decennia, volgens welke de overheid terugtreedt en zich liefst zo min mogelijk bemoeit met de samenleving. Hoe kunnen opeenvolgende kabinetten dan noodzakelijke hervormingen ontwerpen en uitvoeren? De multicrisis waarin Nederland nu verkeert, is voor maar weinigen overzichtelijk. De overheid als geheel kan het eenvoudigweg niet aan. Daarbij komt dat de meeste mensen die topposities bekleden, daar zijn beland door partijpolitieke belangen; vakbekwaamheid speelt veel minder een rol. Deze mensen kunnen geen goed antwoord formuleren op de huidige problemen in Nederland.

IT is in de ogen van politici slechts een radertje in het geheel van onze samenleving, terwijl het de motor is van die samenleving en het economisch verkeer. Totdat er een grote uitval van IT komt in cruciale sectoren door een statelijke actor, natuurramp of majeure cybersecurity-aanval, hebben de meesten geen idee van het belang van IT. Oude, door bijna gepensioneerde IT-ers onderhouden software, achterhaalde architectuur en onvoldoende beveiligde systemen zullen als eerste plat komen te liggen. De ellende is niet te overzien als allerlei openbare diensten daardoor stilvallen.

“De meeste mensen die topposities bekleden, zijn daar beland door partijpolitieke belangen; vakbekwaamheid speelt veel minder een rol”

Hoewel de echte problemen bij de rijksoverheid vaak veel belangrijker lijken dan haar IT-problemen, kunnen deze wel de oplossing van die echte problemen danig frustreren. Als er niets gebeurt, wordt de zwakke IT van de rijksoverheid een zwaard van Damocles boven het volgende kabinet. Daarom stellen we hieronder disruptieve ingrepen voor om de overheids-IT significant te moderniseren.

Bedrijven, overheidsorganisaties en burgers rollen in hoog tempo het digitale tijdperk in. Van IT als hulpmiddel naar ‘digitaal als proces’. Van digitale data als snel informatiemiddel, naar digitale data als basis, kern en zelfs ‘geheugen’ van de organisatie. Ook bij de overheid gaat de digitalisering snel. Wij schrijven al jaren over dit onderwerp in IT-Executive, vanaf het IT-Deltaplan (2019) tot diverse stukken waarin we elke keer de belangrijkste conclusie onderstrepen: de huidige IT bij de overheid vormt een sterke rem op het huidige en toekomstige beleid.

Er moet nú wat gebeuren

De opdracht aan het toekomstige kabinet zou moeten zijn: realiseer alsnog, binnen vijf jaar, de door Jan Peter Balkenende beloofde ‘compacte overheid’, door IT-ondersteuning, automatisering, digitalisering en tot slot toepassing van AI.

Het streefdoel voor de overheid zou moeten zijn: ‘een intelligente organisatie opererend in een intelligente omgeving’. Intelligent betekent hier een geavanceerde informatiepositie, ondersteund door AI. Voor een dergelijke opdracht in een dergelijk tijdsbestek is doorzettingsmacht vereist. Digitalisering is complex vakwerk. Laat dat dan ook over aan vakmensen – niet aan politici of mensen die zijn benoemd vanwege partijpolitieke overwegingen.

“De huidige IT bij de overheid vormt een sterke rem op het huidige en toekomstige beleid”

Het totale programma om de rijksoverheid te moderniseren is haalbaar in vijf jaar, mits goed gemanaged en met een duidelijke onderverdeling, waarbij elk onderdeel toegevoegde waarde oplevert. Dit wordt dus geen megalomaan programma, maar een verzameling kleine projecten waarmee interactief, iteratief en incrementeel het geheel wordt ontwikkeld. Kosten zullen liggen in de orde van grootte van 10 miljard euro verdeeld over vijf jaar: een betrekkelijk laag bedrag voor twintig jaar achterstallig onderhoud.

Toekomstige hoofdrolspelers

De roep om een minister voor Digitale Zaken klinkt steeds luider. Een minister die eindverantwoordelijkheid draagt voor de digitale transformatie van de Nederlandse samenleving, inclusief de overheid. Hij of zij introduceert een IT-hoofdstuk in elk regeringsbesluit, waarin de toegevoegde waarde, kosten, toepassing en risico’s van digitalisering worden meegenomen.

De rol zou moeten omvatten:

• Bewaking van de digitalisering van alle rijksoverheidsorganen.
• Begeleiding van de digitalisering van de samenleving.
• Digitaal ondersteunen van het economisch en logistiek verkeer.
• Begeleiding bij het overheidsbreed opruimen van de legacy en datachaos.
• Beschikbaar stellen van een groot aantal data- en softwarebouwblokken om de snelheid van aanpassing aan veranderende omstandigheden substantieel te kunnen verhogen.

Hiervoor is een vakbekwame leider nodig met aantoonbare ervaring, liefst afkomstig uit de overheid.

Naast de minister voor Digitale Zaken hoort er een Digitale Rijksbouwmeester te komen, een soort opper-architect met overzicht van de totale digitale architectuur van de rijksoverheid. Diens primaire rol is te borgen dat burgers een uniforme, eenvoudige en aantrekkelijke user interface krijgen. Daarnaast bestuurt hij of zij een intern architectenbureau op centraal niveau. Hiervoor is een charismatische, praktische architect nodig die in hoog aanzien staat, liefst uit de private sector zoals bij de rijksbouwmeester voor de fysieke wereld.

“Dit wordt geen megalomaan programma, maar een verzameling kleine projecten waarmee interactief, iteratief en incrementeel het geheel wordt ontwikkeld”

Als derde moet er een ‘CIO originele stijl’ komen. Daarmee bedoelen we een functionaris die de baas wordt over de informatiestromen en de informatiehuishouding. Zonder een goed informatieverkeer is er immers geen samenhang in het functioneren van de rijksoverheid en kunnen SG’s, DG’s, Tweede Kamerleden en burgers niet zien wat de overheid doet en wat de impact van hun beslissingen en de voorgestelde veranderingen zullen zijn. Hiervoor is een vakbekwame regisseur nodig met gevoel voor de menselijke maat en een open oor voor de stakeholders.

Organisatorische ingrepen in de IT van de rijksoverheid

Er is een ontzaglijke versnippering in de architectuur van de rijksoverheid. Deze heeft veel vakbekwame digitale architecten op haar loonlijst staan, die lokaal interessante ideeën en oplossingen hebben, en graag willen bijdragen aan een moderne i-overheid. Daarnaast heeft elk overheidsorgaan zijn eigen ontwikkelploeg. Dat is niet efficiënt. Dit geldt met name ook voor de relatie met externe softwarehuizen.

Eerste ingreep

Onder de Digitale Rijksbouwmeester moet een intern architectenbureau worden opgericht dat de algehele architectuur van de rijksoverheid vaststelt en beheert. Op centraal niveau worden ook een aantal referentie-architecturen vastgesteld en generiek zaken (concepten of voorzieningen) ontwikkeld en beheerd.

Architectonisch kunnen vier lagen worden onderkend, elk met hun eigen streefdoel:

1. Het geheel van organisaties binnen de rijksoverheid.
2. Elke overheidsorganisatie apart.
3. De businessdomeinen.
4. Het uitvoerend niveau met bijbehorende IT-oplossingen.

Tweede ingreep

Al de ontwikkelaars en het IT-personeel voor beheer moet worden gecentraliseerd in een intern software house dat onder de minister voor Digitale Zaken wordt geplaatst. In dat software house worden ook IT-consultants ondergebracht die de gebruikers kunnen helpen bij het gebruikt van de software. Door zo’n intern software house kan veel efficiency worden bereikt, waardoor het huidige gebrek aan IT-talent gedeeltelijk kan worden gecompenseerd.

Doorzettingsmacht & budgetsturing

De minister voor Digitale Zaken moet eenzelfde rol krijgen als de minister van Financiën. Deze moet daar waar het fout gaat kunnen ingrijpen en budgetten alleen verstrekken als er een IT-project een degelijke architectuur heeft en een haalbaar projectplan binnen het afgesproken budget. Er worden dus geen IT-budgetten meer verleend aan overheidsorganisaties zelf, dit verloopt via de minister voor Digitale Zaken.

“Wij beseffen dat bovenstaande ingrepen fors zijn. Ze kunnen echter niet beetje bij beetje worden verricht. Dit is geen reden te gaan polderen, beslissende actie is geboden”

Bij elk project hoort een standaard auditing-schema. De resultaten daarvan komen naast de voortgangsrapportage op een IT-dashboard, dat ook begrepen kan worden door burgers. Bij elk project staat tevens vermeld wie de opdrachtgever is, wie de verantwoordelijke architect, wie de auditor en wie de ontwikkeling realiseert: maximale transparantie voor de belastingbetaler.

Op te ruimen obstakels

Vorig jaar is door Daan Rijsenbrij onderzoek verricht naar de voortgang van de digitalisering bij de rijksoverheid. Er zijn daartoe Woo-verzoeken gestuurd naar het UWV, de Politie en het ministerie van Financiën (gericht op de Belastingdienst) en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, met name gericht op het DG Digitalisering en Overheidsorganisatie.

In het onderzoek werd gevraagd naar enkele cruciale notities:

1. Een strategienotitie om van de IT-veroudering en de datachaos te worden verlost;
2. Een digitaliseringsstrategie en de high-level-roadmaps van de organisaties;
3. De digitale (tussen-) architecturen die daarbij nodig zijn;
4. Een data-strategie om adequaat te kunnen gaan handelen;
5. De vereiste cybersecurity-strategie en strategie ten aanzien van de privacy.

Het resultaat staat op de website van de rijksoverheid en laat zien dat de genoemde organisaties nauwelijks serieus begonnen zijn met digitaliseren, zelfs niet met de aanpak van de IT-veroudering en de datachaos (zie hier de analyse van UWV). Eigenlijk zou er een nulmeting moeten komen voor alle overheidsorganisaties.

Enkele andere uit de weg te ruimen obstakels zijn:

1. De digitale geletterdheid bij de rijksoverheid, met name aan de top van veel ministeries en uitvoeringorganisaties, is veel te laag. Bij de persoonlijke gesprekken van de nieuwe minister-president met voorgedragen bewindslieden zou ook moeten worden gevraagd hoe het met hun digitale geletterdheid zit.
2. Het opdrachtsmanagement is onvoldoende nuchter en onvoldoende zakelijk, met name de vraagarticulatie.
3. Veel IT-documentatie bij de overheid is te lang, saai, weinig relevant en te tekstueel georiënteerd. Dit past niet in de dynamiek van het digitale tijdperk.

Er bestaan overigens twee veranderprocessen naast elkaar: de digitalisering van de uitvoerende processen zelf, inclusief informatiehuishouding en besturingsmodellen, en de modernisering van de IT. Deze twee processen moeten in onderlinge samenhang worden uitgevoerd. Ofschoon we het in deze notitie over het tweede proces hebben, is het eerste ook echt noodzakelijk.

Conclusie

Wij beseffen dat bovenstaande ingrepen fors zijn. Ze kunnen echter niet beetje bij beetje worden verricht, politici moeten door de zure appel heen bijten. Dit is geen reden te gaan polderen, beslissende actie is geboden. Uitstel vergroot het IT-probleem alleen maar. Er bestaat veel kennis en ervaring in de private sector die stroomversnellend kan werken. Bovendien is er al veel voorwerk gedaan: zie onder andere de vele publicaties over dit onderwerp op deze website en het E-Magazine ‘iBestuur’. Het belangrijkste probleem is echter dat er bij de rijksoverheid geen integraal beeld bestaat, vooral omdat er onvoldoende sturing is.

Deze notitie is slechts een poging om de politiek wakker te schudden. Er moeten nog wel een aantal puntjes op de i worden gezet, maar dat is geen heksenwerk. Mouwen opstropen en beginnen!

Daan Rijsenbrij is digitaal architect, Rob Beijleveld is uitgever en CEO van ICT Media en Felix Speulman is redacteur.