De corona-crisis en het parlementair onderzoek naar de toeslagenaffaire hebben een belangrijk initiatief voor betere overheidsdienstverlening wat naar de achtergrond gedrongen: Een analyse van de dienstverlening en de werking van de Belastingdienst, DUO, SVB en UWV.

In het eindrapport Werk aan Uitvoering in opdracht van de ministeries van BZK, Financiën, OCW en SZW zijn voorstellen gedaan om de dienstverlening aan burgers, instellingen en bedrijven te versterken en de wendbaarheid, continuïteit en toekomstbestendigheid van de uitvoering te vergroten. De aanbevelingen die worden gedaan staan bol van zaken die we kunnen scharen onder het thema ‘bedrijfsarchitectuur van de Nederlandse overheid’.

Maar hebben we eigenlijk wel een samenhangend en breed gedragen beeld van de Nederlandse overheidsarchitectuur?

Waar gaat dit over?

In het genoemde rapport gaat het over zaken als dienstverlening, ketenprocessen, organisatie, kwalificatie van ambtenaren, data, informatievoorziening en digitale systemen. Er worden meer dan 35 aanbevelingen gedaan die moeten leiden tot verbetering in de dienstverlening en de bedrijfsvoering van de overheid.

De term ‘architectuur’ komt slechts sporadisch voor; alleen in de context van data en techniek. Dat is jammer, want de kracht van bedrijfsarchitectuur is nu net het aanbrengen van logische verbanden tussen zaken als dienstverlening, bedrijfs- en ketenprocessen, organisatie, data en informatievoorziening. Bedrijfsarchitectuur, met andere woorden, maakt het mogelijk om tot een consistente, mede op bedrijfskunde gebaseerde, inrichting van overheidsorganisaties te komen. Bedrijfsarchitectuur gaat over samenhang en samenwerking; in dit geval binnen de Nederlandse overheid.

Een overheidsarchitectuur is een ontwerpdocument, waarin breed gedragen afspraken staan voor de inrichting van de overheidsdienstverlening, die voortvloeien uit bedrijfs- en ketenprocessen van tal van overheidsorganisaties, die ondersteund worden met moderne informatietechnologie.

Een dergelijke overheidsarchitectuur geeft richting aan de duizenden projecten die door overheidsorganisaties worden uitgevoerd. Het is te vergelijken met de fameuze ruimtelijke ordening nota’s of met het 2e Nationaal Waterplan dat de hoofdlijnen, principes en richting van het nationale waterbeleid in de periode 2016-2021 beschrijft, met een vooruitblik richting 2050. Zoiets, maar dan voor de dienstverlening en bedrijfsvoering van overheidsorganisaties.

De Nederlandse Overheid Referentie Architectuur (NORA)

Het rapport Werk aan Uitvoering verwijst via een voetnoot naar de NORA. Deze zou het richtinggevende ontwerp moeten zijn voor de architectuur van de dienstverlening, de bedrijfs- en ketenprocessen en de informatievoorziening van de Nederlandse overheid. Dat was het oorspronkelijke idee bij de presentatie van de versie die op 25 april 2007 werd aangeboden aan de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, Ank Bijleveld-Schouten.

In latere versies van de NORA verschoof de doelstelling echter steeds meer naar het opsommen van eisen die gesteld worden aan een goede overheidsdienstverlening. Nu zijn eisen iets anders dan afspraken over de wijze waarop deze eisen kunnen worden gerealiseerd.

Iedereen kan wel eisen bedenken waaraan een stad of wijk moet voldoen om er prettig te kunnen wonen, maar daarmee heb je nog geen ontwerp ervan. Hoe ziet het stratenplan eruit? Waar leggen we de verbindingen voor elektriciteit, data, water en riolering? Hoe zien die verbindingen eruit? Welk type huizen komt er? Als we dit aan de afzonderlijke aannemers zouden overlaten, berust een goede aansluiting op dit alles slechts op toeval of op heel veel overleg tijdens de bouwfase, waardoor geen enkele planning wordt gehaald. Krijg je al een beeld van hoe we de moderne overheid aan het bouwen zijn?

Gevraagd: een nieuwe NORA

We hebben dus een ontwerp van de overheidsarchitectuur nodig, dat richting geeft aan de vele programma’s en projecten die binnen de overheid worden uitgevoerd met als doel het moderniseren van de dienstverlening, de onderlinge samenwerking en de interne bedrijfsvoering. Een samenhangende set van afspraken en constructieprincipes. Een aanzet daartoe is te vinden in het eerdergenoemde rapport Werk aan Uitvoering en bijvoorbeeld ook in het manifest Ontwikkeling Digitale Overheid (pdf).

Een nieuwe NORA zou dus niet alleen de belangrijkste uitgangspunten voor de dienstverlening en bedrijfsvoering van een moderne overheid moeten bevatten, maar ook en vooral een set van samenhangende afspraken, constructieprincipes en standaarden. Een dergelijk document is bestemd voor professionals op het gebied van dienstverlening, procesinrichting, bedrijfskunde, data-analyse, informatievoorziening en informatietechnologie. In een afzonderlijk document kan daarvan met behulp van journalisten een bestuurlijke vertaling gemaakt worden, die goed leesbaar is voor een bredere doelgroep en daarmee de besluitvorming kan ondersteunen.

Een nieuwe NORA moet niet alleen over dienstverlening aan burgers gaan. Ook bedrijven en instellingen zijn belangrijke afnemers van overheidsdiensten, waarvoor soms afzonderlijke zaken geregeld moeten worden. Een derde zeer belangrijke categorie wordt gevormd door overheidsorganisaties. Er zijn talloze samenwerkingsverbanden binnen de overheid en deze vragen ook een min of meer eenduidig grondpatroon. Hierbij denken we bijvoorbeeld aan allerlei vormen van ketensamenwerking, zoals de op handen zijnde inrichting van alles wat met de Omgevingswet te maken heeft of de samenwerking van UWV, SVB, Belastingdienst en gemeenten op het terrein van werk en inkomen.

Zonder goede afspraken over de (gezamenlijke) dienstverlening, koppeling van werkprocessen, informatie-uitwisseling en data worden samenwerkingen tussen (semi-)overheidsorganisaties een ratjetoe; alle fraaie ‘eindgebruikerswensen’ ten spijt.

Het rapport Werk aan Uitvoering telt niet voor niets meer dan 35 aanbevelingen. Een belangrijk deel daarvan is terug te voeren op langs elkaar heen werken van wetgeving, beleidsontwikkeling en het grote aantal betrokken overheidsorganisaties. Zonder een op de middellange termijn gerichte set van inrichtingsafspraken, kunnen we het idee van een efficiënte, flexibele, no-wrong-door-overheid niet makkelijk realiseren. We leven inmiddels al lang in een tijdperk van ketensamenwerking en platformen, die per definitie gebaseerd zijn op samenwerking en afspraken daarover, van functioneel tot zeer technisch. De nieuwe NORA zou dergelijke afspraken en standaarden moeten bevatten.

We moeten ons ook realiseren dat de technologische ontwikkelingen niet wachten op de besluitvorming binnen de overheid. De nieuwe NORA zal dan ook afspraken en standaarden moeten bevatten die hiermee rekening houden.

Het is in dit verband interessant te kijken naar een recent boekje waarin 35 bestuurders en CIO’s, waarvan een deel bij de overheid werkt, aan het woord worden gelaten over onderwerpen waar zij mee bezig zijn. Een kleine bloemlezing van door hen veel genoemde onderwerpen (met excuus voor het Engels): datagedreven, data science, data analytics, algoritmen, artificial intelligence, self learning systems, processen, workflow, business rules, process mining, robotic process automation, chatbots, natural language processing, sensoring, edge computing, digital twin, virtual and augmented reality, containerization, multi-hybrid cloud, blockchain…

Deze technologische ontwikkelingen zullen hun weg vinden binnen de overheid. De NORA kan helpen om hierop voorbereid te zijn en divergentie in keuzes en standaarden te voorkomen. Bestuurders, managers, CIO’s en CDO’s zullen de architecten dankbaar zijn voor goede ondersteuning op deze gebieden.

OK, maar wat levert het op?

Een nieuwe NORA speelt een belangrijke rol bij het steeds maar weer verder ontwikkelen van de overheid. De NORA ondersteunt strategische en tactische besluitvorming over nieuwe of aangepaste wet- en regelgeving, nieuwe diensten, samenwerkingsverbanden, herverdeling van taken (zowel centralisatie als decentralisatie), de uitwisseling en het optimaal gebruik van data en de invoering van nieuwe technologie. Een gemeenschappelijke set van afspraken en standaarden ondersteunt de uitvoering van programma’s en projecten en van het actueel houden van bestaande diensten, processen en systemen. Afspraken en standaarden dragen bij aan lagere project- en uitvoeringskosten en verkleinen het afbreukrisico.

Het meest belangrijke resultaat is echter dat burgers en bedrijven te maken krijgen met een overheid die haar werk naar behoren verricht, volgens transparante procedures, met inachtneming van de menselijke maat, die toegankelijk is via meerdere kanalen, helder communiceert, en een integratie van diensten kent waarbij meerdere partijen betrokken zijn.