We kennen nog wel het beeld van premier Wim Kok, die een computermuis als afstandsbediening probeerde te gebruiken. Het was symbolisch voor het gebrek aan affiniteit met digitale ontwikkelingen in de top van de overheid. Ook nu is de relatie tussen overheid en ‘digitaal’ een moeizame.

Het lijkt beleidsmakers te zijn ontgaan dat IT niet langer een facilitaire technologie is, maar in het hart van de moderne samenleving terecht is gekomen. Vergelijk het maar met de spoorwegen, die in de negentiende eeuw de VS groot hebben gemaakt.

Zou de overheid dan niet slagvaardiger met IT moeten omspringen en, sterker nog, er een krachtige visie op moeten hebben? IT-kenner Daan Rijsenbrij pakte de handschoen op, schreef een IT-Deltaplan voor de overheid en mobiliseerde een groot aantal deskundigen om erop te reageren.

Bedreiging

We leven in een tijd van transformatie, waarin de samenleving snel digitaliseert. Dit levert voor de overheid zowel kansen als risico’s op. Kunstmatige intelligentie en datawetenschap – het gebruiken van wetenschappelijke methoden om inzichten uit data te destilleren – bieden mogelijkheden om beleidsvorming en de dienstverlening aan de burger te verbeteren. (Zie ook het EC rapport The Future of Government 2013+, pdf.)

Tegelijkertijd kunnen digitale ontwikkelingen een bedreiging voor democratische processen vormen, door manipulatie van data en beïnvloeding van kiezers. Inbreuken op de privacy vormen een ander risico. Het volgen van het gedrag van burgers in de openbare ruimte en op internet, door zowel overheden als bedrijven, is een ongewenst gevolg van digitalisering.

De economische en maatschappelijke impact van grote digitale platforms is net zo’n serieus aandachtspunt. De ontwikkelaars van deze platforms, partijen zoals Google, Facebook, Amazon, Alibaba en andere, hebben een omvang die de economie van menig land overtreft en ze oefenen via hun platforms een grote invloed op samenleving en economie uit.

Informatiemaatschappij

De technologische ontwikkelingen zijn niet los te zien van – en hebben geleid tot – de opkomst van de digitale netwerksamenleving. (Zie ook De platformsamenleving. De strijd om publieke waarden in een onlinewereld door José van Dijck, Thomas Poell, Martijn Waal; pdf).

Het traditionele primaat van de overheid en het bedrijfsleven staat onder druk; de digitaal ‘gewapende’ burger neemt het voortouw. Hij is beter geïnformeerd dan ooit tevoren, assertief en minder geneigd zijn identiteit te ontlenen aan traditionele organisatieverbanden als bedrijf, kerk of politieke partij. In plaats daarvan zijn mondige burgers, met de digitale mogelijkheden waarover ze beschikken, in staat zich snel te organiseren rond een ad hoc-doelstelling.

“Kamerleden zijn zich er vaak niet van bewust dat vele dossiers een ICT-component hebben”

De verwachting is dat er een complex samenspel tussen overheid, bedrijfsleven en burger zal ontstaan, waarin netwerken opkomen en verdwijnen. De civil society verandert en wordt een informatiemaatschappij die zich kenmerkt door tweerichtingsverkeer tussen samenleving en burger.

Digitaal onvolwassen

Aan de overheid om haar nieuwe rol in de digitale netwerksamenleving te vinden en borg te staan voor de dienstverlening aan de burger en voor belangrijke waarden als transparantie, inclusiviteit en privacy. Dit alles vraagt om een overheid die digitaal volwassen is – de minimaal noodzakelijke voorwaarde voor succes.

Van volwassenheid op digitaal gebied is echter geen sprake. Integendeel, de overheid kent een lange reeks van mislukte IT-projecten en -programma’s. In 2004 bijvoorbeeld viel het besluit een landelijk persoonsregister te ontwikkelen. Dertien jaar later en bijna 100 miljoen euro verder zette toenmalig minister Plasterk een punt achter het project (pdf). Het is een voorbeeld waaraan mislukkingen bij het UWV, de rampenbestrijding en de waterschappen toe te voegen zijn.

Onderzoekscommissie

De Tweede Kamer zag hierin aanleiding een parlementaire onderzoekscommissie in te stellen. Deze concludeerde in 2014 (pdf) dat de overheid jaarlijks tussen de 1 en 5 miljard euro kwijt was aan IT-mislukkingen. De commissie beoordeelde dit als een ‘onaanvaardbaar hoog bedrag’ en concludeerde: “De rijksoverheid heeft haar ICT-projecten vaak niet in de hand voor wat betreft de kosten, de tijd of zelfs het eindresultaat.”

Het rapport bevat tal van nuttige adviezen. De commissie spaarde ook haar eigen gremium, de Tweede Kamer, niet: “De behandeling van ICT-onderwerpen in de Tweede Kamer schiet tekort. Kamerleden zijn zich er vaak niet van bewust dat vele dossiers een ICT-component hebben.”

Geen verandering

We mogen concluderen dat het parlementaire onderzoek geen wezenlijke verandering heeft gebracht. ICT-projecten bij de overheid blijven mislukken, getuigen bijvoorbeeld het stopzetten van het project DigiInhuur door minister Van Nieuwenhuizen in 2019 en in datzelfde jaar van het ICT-programma van de Voedsel- en Waren Autoriteit door minister Schouten.

Een jaar eerder concludeerde de Raad voor de Rechtspraak dat het de controle over de digitalisering van de rechtspraak was kwijtgeraakt. Zeer recent kwam het programma GrIT (Grensverleggende IT) van het ministerie van Defensie in opspraak. Het ministerie zag zich na kritische evaluaties van het Bureau ICT-Toetsing genoodzaakt het programma stil te leggen.

Oorzaken

Wat is er aan de hand? Duidelijk is in elk geval dat de problematiek die aan de mislukking ten grondslag ligt, complex is. Dit blijkt wel uit de adviezen die vele experts en burgers, gevraagd en ongevraagd, aandragen. Tijdens een recente hoorzitting in de Tweede Kamer noemden ICT-ondernemers uit het MKB al meerdere oorzaken: de overheid leert niet van mislukkingen, er is geen duidelijke opdrachtgever voor projecten, de inhoudelijke verantwoordelijkheid is niet duidelijk belegd en de regels van de Europese aanbesteding zijn te rigide. Tot slot zijn projecten te omvangrijk en worden daarmee ‘too big to fail’.

De cultuur bij de overheid wordt eveneens vaak aangewezen als oorzaak. Hoogleraar Paul Iske vindt dat het openbaar bestuur te krampachtig omgaat met mislukkingen. Door fouten uit het zicht te houden ‘zetten we ons klem in een systeem van georganiseerde domheid’.

Hoogleraar Roel Bekker, voormalig secretaris-generaal voor de vernieuwing van de rijksdienst, stelt dat de ambtelijke dienst dreigt te politiseren ‘door van ambtenaren te verlangen dat ze primair het politieke systeem zullen faciliteren en vooral zullen letten op mogelijke politieke schade en niet op wat de beste (maar politiek misschien vervelende) aanpak is van een probleem.’

Sommigen, zoals ICT-expert René-Jan Veldwijk, gaan nog verder en stellen dat er sprake is van kwade opzet: “Als het over ICT gaat wordt ook vaak beweerd dat ambtenaren niet slim genoeg zijn. Niets is minder waar. […] overheidsorganisaties als het UWV profiteren ervan wanneer er zaken in het honderd lopen.”

Falende ICT-dienstverleners zouden gewoon hun geld krijgen in plaats van de juridische consequenties onder ogen te moeten zien, met als gevolg het ontstaan van een ‘faalindustrie’, zo viel te beluisteren tijdens de eerdergenoemde hoorzitting.

“Door fouten uit het zicht te houden Zetten we ons klem in een systeem van georganiseerde domheid”

Ook ICT-experts laten van zich horen. In vakmedia en op vele plaatsen op internet zijn observaties te vinden. Soms zijn ze voor niet-deskundigen moeilijk te volgen. Vaak blijven deze schoenmakers erg dicht bij hun leest. Digitaal architecten zien een architectuurprobleem, organisatieadviseurs signaleren verkokering van rijksdiensten en data-deskundigen wijzen op het belang van goed databeheer.

Kluwen

Al met al ontstaat het beeld van een onontwarbare kluwen, waar niemand raad mee lijkt te weten. Toch zijn er deskundigen die de handschoen willen opnemen en een integrale oplossing willen bieden. Daan Rijsenbrij, architect in de digitale wereld en voormalig hoogleraar aan de Radboud Universiteit en de Vrije Universiteit, is zo iemand.

Rijsenbrij is een bekende figuur in de wereld van de outsourcing en digitale architectuur. Geheel volgens de lijnen van de digitale netwerksamenleving deelt hij zijn gedachtegoed op diverse platforms en weet hij deskundigen en betrokken burgers te mobiliseren. Hij aarzelt niet gevraagd en ongevraagd zijn mening te delen met volksvertegenwoordigers en bewindslieden.

Deltaplan

Eind vorig jaar lanceerde Rijsenbrij zijn Aanzet tot een IT-Deltaplan voor de overheid (pdf, zie ook het kader). “Als belastingbetaler, als burger en als auditor van digitale architectuur, maak ik mij al jaren zorgen over de ineffectiviteit van de maatregelen van de Nederlandse overheid om haar IT te verbeteren”, motiveert hij zijn initiatief, “Ik weet dat IT beslist geen sexy onderwerp is in de Tweede Kamer, maar je zou zoveel nuttige zaken kunnen financieren door te voorkomen dat belastinggeld wordt weggegooid aan nodeloze IT-mislukkingen. Met het IT-Deltaplan wil ik de overheid helpen haar IT in rustig vaarwater te krijgen.”

In zijn plan analyseert Rijsenbrij de problematiek en komt hij tot een groot aantal adviezen. Deze zijn, in zijn woorden, ‘niet heilig’, maar heeft hij breed ter discussie gesteld. Het platform IT Executive, dat het plan publiceerde, staat tot 15 maart open voor reacties. Op dit moment zijn 86 reacties binnengekomen, waaronder meerdere van ambtenaren, academici en prominente figuren uit het bedrijfsleven.

Stip op de horizon

Een opvallende reactie komt van Marlene Gigase, adviseur in de zorgsector: “Bij alle mislukte grote IT-trajecten ontbraken een gedeelde visie en ambitie. Van onze overheid zie ik ook geen visie op haar eigen veranderende rol, of op ‘de burger als klant’ van diezelfde overheid. Of een visie op de gewenste situatie van Nederland in 2050, hoe we de digitale revolutie menswaardig gaan overleven, of hoe de overheid de Nederlandse burger en zijn data in het aanstaande digitale tijdperk wil gaan beschermen.

Door de interne problemen en de ‘IT-waan van de dag’, vaak veroorzaakt door IT-verkrotting, is er géén tijd om te zien wat er in de IT-wereld om ons heen gebeurt. Wat we nodig hebben, is een digitale architectuur op basis van een gedeelde visie op de digitalisering van de samenleving. Zo’n architectuur biedt een stip op de horizon.”

Architectuurexpert Guido Bayens: “Architectuur moet niet gezien worden als een monolithische blauwdruk van de toekomst. Onze architectuur-opvatting moet een dynamische zijn.”

Wat we ons moeten voorstellen bij zo’n architectuur? Marijke Salters, coördinator proeftuinen bij Ictu, een grote ICT-dienstverlener binnen de overheid, ziet het zo voor zich: “Naast visualisaties is ook een demonstratiemodel belangrijk. In de bouwkundige architectuur wordt nog steeds vaak gebruikgemaakt van maquettes of visualisaties, waar doorheen gelopen kan worden. Dan pas komt de opdrachtgever erachter wat het betekent. Maak altijd een doorloopmodel van wat geleverd kan worden.”

Met de benadering van Salters zijn overheidsmanagers misschien eindelijk af van saaie, onoverzichtelijke tekstdocumenten.

Betere dienstverlening

Piet de Kam, tot het jaar 2000 succesvol IT-directeur bij de Belastingdienst en daarna IT-adviseur bij de overheid, trekt het probleem breder: “Het gaat niet primair om IT-problemen, maar vaak om uitvoeringsproblemen in het algemeen. De uitvoeringsorganisaties van de overheid zijn nogal eens een sluitstuk in de begrotingssystematiek van de overheid.

De korte-termijnbezuinigingen maken het bijzonder ingewikkeld op langere termijn te investeren. Om toch nieuwe wetgeving te kunnen uitvoeren zijn uitvoeringsorganisaties gedwongen oplossingen voor de korte termijn te zoeken. Die gaan gepaard met vele aanpassingen in IT-systemen, die toch al moeizaam te veranderen zijn.”

“Als je al tot verbetering van de IT wilt komen, moet de overheid investeren in de kwaliteit van de uitvoering van haar dienstverlening. In mijn overtuiging is er niet direct een IT-deltaplan nodig, maar een investerings- en veranderplan voor een verbetering van de overheidsdienstverlening.”

Organisatie verbeteren

De overheid zou de verantwoordelijkheid voor IT centraal moeten beleggen, vinden veel experts. Daan Rijsenbrij pleit ervoor dit bij het ministerie van Algemene Zaken te doen. Architectuurkenner Bayens: “Omdat IT inmiddels tot in de haarvaten van de overheid is doorgedrongen, zou in de Miljoenennota niet alleen de Rijksbegroting, maar ook de Nationale IT-nota als bijlage toegevoegd moeten worden. Ik pleit voor een Rijksdienst voor Digitale Dienstverlening, om een einde te maken aan de versnipperde aanpak van de digitalisering bij de overheid.”

“De bestuurlijke houding tegenover IT’ers binnen de overheid is er een van nauwelijks verholen minachting”

De factor ‘mens’ wordt in de adviezen niet vergeten. Inge Wertwijn, security-architect bij de Belastingdienst, wint er geen doekjes om: “De bestuurlijke houding tegenover IT’ers binnen de overheid is er een van nauwelijks verholen minachting. Ministers en staatssecretarissen sturen in opdracht van de Haagse politiek de overheid aan. Dat doen hoge ambtenaren voor ze.”

“Onder die laag van hoge ambtenaren bevindt zich het uitvoerend ambtenarenapparaat, dat ook verschillende lagen kent. Op de onderste laag zitten de medewerkers, de uitvoerders, waarvan politiek Den Haag eigenlijk vindt dat er te veel van zijn. Die medewerkers hebben IT nodig om hun werk te doen. Ten slotte, onder deze onderste laag, zo ver weg dat ze nog maar nauwelijks te zien zijn, bungelen degenen die zorgen dat die noodzakelijke IT er is.”

Ze vervolgt: “Het probleem manifesteert zich in de IT, maar daar ligt niet de oplossing. Net zo min als bij de politiek. Het operationeel besturen van het ambtenarenapparaat is niet de expertise van de Tweede Kamer. Verandering komt niet van buiten, ook niet als de macht daar ligt. Een groep heeft immers een eigen normbesef. Een leidinggevende die buiten de groep staat, kan instrumenten aanpassen maar geen wezenlijke verandering brengen. Hou dus op met het elke drie jaar wisselen van hoge bestuurders via de Algemene BestuursDienst.”

Niet onoplosbaar

De IT-problematiek bij de overheid is taai, maar niet onoplosbaar. Een groot aantal betrokken experts en ervaringsdeskundigen heeft suggesties voor oplossingen gedaan (zie het kader ‘Oplossingen’). Sommige daarvan zijn overigens in 2014 ook door de parlementaire onderzoekscommissie benoemd.

Ons land doet het in internationale context niet slecht op digitaal gebied – alles is relatief – maar in het licht van de versnellende digitalisering is het zaak dat de overheid IT als een factor van strategisch belang gaat zien, met een functie zoals de spoorwegen die in de VS hadden. Vele maatregelen zijn denkbaar, maar het begint bij de erkenning door de politieke en ambtelijke top dat er problemen zijn. Het gebouw is alleen van bovenaf schoon te vegen.


IT-Deltaplan

In zijn Aanzet tot een IT-Deltaplan voor de overheid (pdf) stelt Daan Rijsenbrij dat ons land steeds trager zal gaan functioneren door de inadequate IT bij de overheid, waardoor de productiviteit en dus de welvaart zullen afnemen. Voor grotere welvaart en zelfs voor welzijn moeten bedrijven en burgers makkelijker kunnen communiceren met elkaar en met de overheid.

Hij verwijst naar de digitaliserende samenleving, waarbij hij opmerkt dat de overheid qua organisatiestructuur en managementstijl blijft hangen in de ‘oude wereld’, terwijl de digitale wereld oprukt. De overheid komt daarbij steeds vaster in de dwangbuis van haar verouderde IT (een verschijnsel door Rijsenbrij aangeduid als ‘IT-verkrotting’).

De huidige overheidsautomatisering lijkt voornamelijk te dienen, aldus Rijsenbrij, voor de efficiency van de ambtenaren. De overheid moet leren van buiten naar binnen te kijken. Buiten zitten de klanten, aangeduid als ‘burger’ en ‘bedrijf’. Bovendien blijft er een continue stroom van veranderingen in wet- en regelgeving uit de Tweede Kamer komen – het legitieme recht van de volksvertegenwoordiging.

Rijsenbrij: “De gemeenschappelijke noemer achter deze punten is een verouderde bedrijfscultuur en vaak het gebrek aan een adequate digitale architectuur. Voorts is een fris, nieuw elan nodig in de IT-community van de overheid.”

De aanzet belicht meerdere invalshoeken, maar breekt vooral een lans voor adequate digitale architectuur, meer transparantie over IT-projecten bij de overheid, een herwaardering van het Bureau ICT-Toetsing en het verplaatsen van de verantwoordelijkheid voor overheids-ICT naar het ministerie van Algemene Zaken. IT moet Chefsache worden.

Rijsenbrij presenteert een groot aantal maatregelen voor de korte, middellange en lange termijn. Hij ziet geen heil in het vervangen van topambtenaren door externen, maar wel in het coachen van deze ambtenaren, om ze klaar te stomen voor hun nieuwe rol.

In de visie van Rijsenbrij dienen deze ingrepen te worden bekostigd uit het investeringsfonds, waarover in Den Haag overigens nog geen witte rook is te zien.

Oplossingen

Uit het IT-Deltaplan van Daan Rijsenbrij en de reacties op het plan zijn meerdere aspecten van een aanpak van de problematiek te destilleren:

  • Erkenning door de politieke en ambtelijke top dat er IT-problemen zijn;
  • Onderkenning van het belang van IT in deze tijd van digitale transformatie (het is veel meer dan iets ‘facilitairs’);
  • Verbeteren van de kwaliteit van de overheidsdienstverlening (waarvan IT een onmisbaar onderdeel is);
  • Centraal beleggen van de verantwoordelijkheid voor overheids-IT;
  • Versterking van de rollen van de rijks-CIO en het Bureau ICT Toetsing;
  • Niet langer ontmoedigen van kritiek door betrokken ambtenaren;
  • Als leidinggevenden niet langer lijvige rapporten en adviezen die je niet begrijpt, ondertekenen;
  • Inzetten van ervaren coaches om de aansturing van IT te verbeteren;
  • Transparant maken van IT-projecten en aangeven wie de verantwoordelijken en betrokkenen zijn;
  • Beter gebruikmaken van de speelruimte die de Europese aanbestedingsregels bieden;
  • Leveranciers verantwoordelijk stellen voor hun prestaties en niet uit angst voor publiciteit betalen voor mislukkingen;
  • Afzien van mega-projecten en in plaats daarvan kleine stappen zetten, naar de stip op de horizon;
  • Verbeteren van het besef bij beleidsmakers dat nieuw beleid digitale consequenties heeft;
  • Ontwikkelen van een digitale architectuur – een dynamische, geen blauwdruk – die wijzigingen in wet- en regelgeving aankan;
  • Data centraal stellen, niet systemen.
close

IT Executive Nieuwsbrief


Elke week een korte e-mail met daarin onze beste content, aankondigingen van evenementen en méér.

Wij delen je persoonsgegevens uitsluitend met derden die deze service mogelijk maken. Lees onze privacyverklaring.

REAGEREN

Plaats je reactie
Je naam